8月13日，國務院辦公廳發布《關于改革完善中央財政科研經費管理的若干意見》，引發科技界強烈反響。黨的十八大以來，國家出臺了一系列優化科研經費管理的政策文件和改革措施，有力地激發了科研人員的創造性和創新活力，促進了科技事業發展，但在科研經費管理方面仍然存在一些亟待破解的難題。據此，本報推出“聚焦科研經費管理”系列理論文章，邀請專家學者從不同角度梳理我國優化科研經費管理取得的成效，剖析當前科研經費管理痛點、難題問題，并提出優化科研經費管理的意見和建議。
8月13日，國務院辦公廳印發的《關于改革完善中央財政科研經費管理的若干意見》指出，加大科研人員激勵力度，提高間接費用比例。間接費用按照直接費用扣除設備購置費后的一定比例核定，由項目承擔單位統籌安排使用。
自2011年以來，科研項目間接費用改革一直是我國科研項目經費管理改革的重點之一。間接費用科目的設置從無到有、補償比例逐步提升，有效地解決了依托單位“賠錢干項目”的問題，激發了科研人員的創造性和創新活力。然而，我們在看到改革成效的同時，也應清晰地認識到，局部的改革難以徹底解決科研經費管理中人員激勵、成本結構設置等系統性的問題。未來，應逐步推進政府科研資助、科研人員薪酬機制等系統性的改革，從而實現科研經費管理的科學化，有效支撐科技強國戰略的實施。
間接費用“從無到有”，順應科研活動發展需求
2011年，財政部、科技部聯合發布《關于調整國家科技計劃和公益性行業科研專項經費管理辦法若干規定的通知》，首次提出了“間接費用”的概念，將科研項目經費結構劃分為直接費用與間接費用兩大部分，一些無法在項目直接費用中列支的費用統一劃入間接費用。
間接費用的前身是科研項目中的“管理費”，用于補償依托單位在項目執行過程中使用單位現有儀器設備，房屋，日常水、電、氣、暖等消耗，以及有關管理費用的支出。其核算方法采取按固定比例提取的方式，一般提取比例為5%—10%。對于金額較大的項目，管理費比例最低為1%；對于部分企業、國外機構或組織，管理費的比例可以達到30%。管理費的概念與核算方式直接套用了一般工程類項目資金的管理模式，具有較強的計劃及行政管理色彩，難以滿足科研活動的需求。
間接費用概念的提出，標志著我國科研項目經費管理理念的變革。原有包括管理費在內的項目經費科目的劃分方式適用于單線程工程化的項目經費管理。但是對于科研項目而言，單個科研項目的實施難以脫離依托單位在人員、基礎設施、信息數據系統、財務管理等方面的支持，且承擔科研項目的人員與項目之間也并非唯一對應關系。加之科研活動自身所具有的創造性、非重復性、不確定性等特點，加劇了項目經費管理的難度。原有工程化的項目經費管理模式難以滿足科研活動的需求。因此，新的經費結構與概念的引入，順應了科研活動需求、符合成本核算理論的發展趨勢，也體現了我國科研項目經費管理從計劃、行政的管理理念向符合科研活動特點的科學管理理念的轉變。
提取比例逐步提升，科研人員獲得感增強
自2011年間接費用概念提出以來，間接費用的總體提取比例和間接費用中績效支出的提取比例不斷提升?！蛾P于調整國家科技計劃和公益性行業科研專項經費管理辦法若干規定的通知》規定間接費用的提取比例最高不超過20%，其中績效支出不超過直接費用扣除設備費后的5%。此后，2016年中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發的《關于進一步完善中央財政科研項目資金管理等政策的若干意見》取消了間接費用中績效支出的比例限制。2018年，《國務院關于優化科研管理提升科研績效若干措施的通知》提出“擴大科研經費使用自主權試點”的要求，并再次提高間接費用的提取比例，“對于對試驗設備依賴程度低和實驗材料耗費少的基礎研究、軟件開發、集成電路設計等智力密集型項目，500萬元以下部分間接費用不超過30%。對于數學等純理論基礎研究項目，還可以進一步調整間接費用比例”。近期頒布的《關于改革完善中央財政科研經費管理的若干意見》再次調整了間接費用的提取比例，明確規定“對數學等純理論基礎研究項目，間接費用比例進一步提高到不超過60%”。
間接費用總體提取比例的逐步提升、績效支出比例上限的取消以及擴大經費自主權試點等一系列改革政策的出臺，對承擔科研項目的依托單位及科研人員，特別是承擔國家重要任務、基礎前沿研究的機構和團隊產生了很大的激勵作用。在間接費用概念提出前，依托單位為項目實施所提供的基礎設施、儀器設備條件、管理人員等費用難以得到有效補償，出現項目經費擠占機構穩定撥款，承擔項目越多、機構層面經費缺口越大等問題。間接費用概念的提出以及提取比例的提升，有效緩解了上述問題。特別是間接費用中績效支出的設置，對科研人員產生了極大的激勵作用，取得了良好的改革效果。
其中，間接費用中的績效支出是科研人員績效工資的重要來源之一。在間接費用概念提出之前，對于不承擔橫向項目、無成果轉化收入的科研人員而言，績效工資一直處于“有政策、無來源”的狀態。間接費用中績效支出科目的設置，為科研人員的績效工資提供了合理的渠道。以數學、理論物理等幾乎不需要購置設備的基礎研究為例，假設一個研究團隊承擔了一項為期4年、直接費用50萬元的科學基金面上項目，在間接費用概念提出之前，團隊科研人員沒有相應的績效支出。在間接費用概念提出后，按照最新的核算比例，團隊每年可以提取7.5萬元的績效支出。
承載過多期望，科研經費的科學管理任重道遠
間接費用改革在加強對科研人員激勵方面的作用有目共睹，特別是《關于改革完善中央財政科研經費管理的若干意見》的出臺，已經將基礎研究領域間接費用比例提升至60%。然而，在改革取得成效的同時，目前間接費用仍存在諸多問題。例如，間接費用的內涵并不十分清晰，缺乏對間接費用真實成本的核算，特別是將間接費用作為解決人員績效的重要途徑，將項目經費與科研人員收入“強掛鉤”等。
就間接費用的內涵與核算方法而言，間接費用是指與科研活動不存在直接唯一支持關系，但在機構層面對科研活動存在支持關系的費用。對間接費用內涵的界定、合理的提取比例的設置都需要以對科研機構層面整體經費支出的清晰核算為前提。英國在20世紀90年代初，也出現了科研項目經費科目設置不合理、管理不科學，項目經費擠占機構穩定撥款的問題。為了解決這一問題，英國政府并未單純從項目經費的管理改革入手，而是在國立科研機構和大學中開展了機構層面的透明成本核算。在摸清科研活動經費支出特點這一“全貌”的基礎上，再針對科研項目經費這一“局部”問題進行科學合理的改革，取得了良好的效果。對科研經費清晰、準確的核算并不與科研活動的特殊性相矛盾?？蒲谢顒拥奶厥庑栽诮涃M支出方面體現在支出的不可預見性，而對科研經費的精準核算是指對已經發生的科研活動經費支出做出真實、準確的核算。在大數據的時代，在掌握科研活動真實經費支出的前提下，必將能夠對未來科研活動的資金需求做出更加準確的預測，進而有助于科研經費管理的改革。
就間接費用的激勵作用而言，績效支出是間接費用的重要組成部分，也是歷次改革的重點。那么，績效支出與間接費用的關系是什么？通過間接費用來解決科研人員薪酬體系中存在的績效激勵不足的問題，是否合理？這些問題的回答，是以系統分析科研人員薪酬結構、來源、水平、增長機制，甚至是以系統分析政府科研資助體系等更宏觀問題為前提的?，F階段間接費用補償績效支出的方式確實在一定程度上解決了科研人員績效激勵缺乏合理來源的問題，但這一解決方案無形中將科研人員的績效與承擔項目的情況綁定，又會引發一些新的問題。未能從根本上解決科研人員激勵不足的問題。
自1945年，萬尼瓦爾·布什《科學——無止境的前沿》報告為政府資助科學的合理性搖旗吶喊以來，對政府如何有效資助科學的爭論從未停止。隨著科學的發展、科研組織模式的變革，政府資助科學的機制也在不斷變化。理解科研活動的特點、掌握科研活動對經費的真實需求，是構建合理有效的政府資助機制的重要前提。
我國自引入科研項目資助機制以來，在項目經費管理的科學化、規范化改革中已經取得了里程碑式的成果。未來，建議逐步推進科研機構層面的透明成本核算，掌握科研活動對資源的真實需求，采取自下而上的方式核算機構層面的間接費用比例，作為制定項目間接費用比例的參考和依據；逐步推進科研人員薪酬機制改革，建立動態、合理的薪酬調整機制，弱化人員薪酬與項目之間的關系，從而更進一步實現科研經費管理的科學化，有效服務科技強國戰略。
